近日，东莞市自然资源局印发了《关于印发〈东莞市建设用地规划条件管理暂行规定〉的通知》（东自然资〔2021〕417 号），有关情况如下：

起草背景

规划条件是保障国土空间规划实施，实现土地利用和规划管理要求的主要手段。过去，由于规划条件与土地使用条件由规划和国土部门分别管理，管理规范不统一、缺乏衔接，在一定程度上制约了工作成效、甚至造成了一些历史问题，亟需改革。随着社会管理精细化程度加深和机构改革部门职能整合，建立统一的规划条件管理规则时机成熟、势在必行。

主要内容和改革亮点

《规定》起草以解决难点、堵点问题为导向，从全流程的角度出发，充分考虑了必要性和成熟性，遵循了依法依规、大胆改革、锐意进取、勇于担当的原则，以全心服务项目建设、全面压减审批环节、全程提速增效为目标，对现行规划条件管理制度进行了综合改革。

“搭体系”，全面搭建分类合理、层次分明的规划条件管理体系

针对过去不同性质、不同强度、不同层次的规划条件互相混杂导致的着力不均、眉毛胡子一把抓、焦点模糊问题，重新建立“分类管理”和“分级管控”相衔接的双维度“靶向”精准管理体系。一是分类管理，根据性质将项目分为“经营性”、“产业”、“公益”三个大类；通过分类突出管理重心，经营性项目从严从紧管理，产业和公益项目从宽从速办理。二是分级管控，根据规划条件内容管控力度强弱，在每类别项目内设定三个级别管控层级，通过内容分级匹配管理重点，一至三级管控强度逐级递减。一级属于影响规划实施和地价构成的核心内容（如三个类别的土地用途均列为一级管控、经营性项目的容积率等等），实行最严格审查、最严密管控，只有符合特定条件方可调整。二级属于对规划实施有较大影响但属于允许正向优化的内容（如建筑高度、建筑红线等等），实行适度审查、适当管控，确有实际原因且符合详细规划及技术规范有关要求的，可以申请调整。三级属于方案布局、风貌管控等属于鼓励正向优化的内容，实行轻度审查、弹性管控，即允许结合宗地现场地形地貌、城市环境、交通组织等进行正向修正和优化，当客观条件不允许或存在更优方案时，可在审查建筑设计方案、办理建设工程规划许可证阶段处理，无需调整规划条件（即无需改出让合同和变更建设用地规划许可证）。在具体执行时，三级管控内容还细分为规定性指导条款和建议性指导条款,属于规定性指导条款的,要求属地镇街政府提出申请，对需突破执行的条款进行重新论证，由我局集体审议；属于建议性指导条款的，由用地单位提供充分论证具体理据后由我局集体审议。

“优流程”，明确“技术管控”与“价值管控”相对应的审批流程

针对规划条件调整与变更土地使用条件、补缴土地出让金之间的对应规则不够明确等问题，建立健全技术管控和价值管控相对应的双管控审批流程，做到清楚明了、有章可循。对经营性项目，一级管控内容（用途、容积率等）实行“两报两审”，先由镇街论证并报请市政府原则同意，再报我局提请市自然资源委员会审议补缴土地出让金事宜，严格履行集体决策,涉及详细规划调整的，合并报请市政府研究同意；二级（建筑高度、建筑密度、建筑红线等等）等次级强度管控内容，简化了前置的镇街报请市政府审批环节，但保留了市自然资源委员会集中审议环节。其中对建筑密度、增加地下空间必须补缴土地出让金，其他内容无需补缴。简化环节后，既守住了审批底线，又打通了堵点。对产业项目，除土地用途作为一级管控实行严格审查、必须评估土地出让金差额、报市政府审批外，其他容积率、建筑高度、建筑密度等所有二级管控均由市局直接审批，根据国家和省的政策无需补缴土地出让金差额，以最大的政策优惠鼓励和促进产业项目原地提容增效。对公益项目，区分划拨和出让两种情况，对非营利性的划拨供地项目，一二级均由市局直接审批，快报快审；对营利性的出让供地项目，除土地性质和容积率必须补缴土地出让金、需报市审批外，其他由市局审批，既支持社会投资参与公共设施建设，又确保了出让金应收尽收。

《规定》强调，规划条件调整涉及土地出让金补缴的，必须严格按照《协议出让国有土地使用权规范》、《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》及国家、省有关规定进行评估、依法补缴；多项条件同时调整的，应当分别核算各项条件调整带来的土地出让金增减额，合并计算应补缴差额。除国家、省政策规定明确允许减免的情形（如国有工业仓储提高容积率可免征土地出让金差额）外，土地出让金必须应收尽收，严禁违反规定减免土地出让金或以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免。同时，“三旧”改造、新型产业用地、科研用地、地下空间等项目或其他情形，已单独制定评估和补缴政策规定的，从其规定。

“抓融合”，建立以“多审合一”为根本的办事程序融合制度

针对部门分设时期，规划部门单独核发《建设用地规划条件》或《选址意见书》，作为国土部门评估地价和转化为土地使用条件依据问题，根据上级“多审合一、多证合一”改革精神，在已供地项目变更规划条件手续环节，将用地批准文书（出让合同、变更协议）与《建设用地规划许可证》通过流程整合实行同时审查、合并出证，不再单独核发《建设用地规划条件》和《建设项目用地预审与选址意见书》），用地批准文书不再与《建设用地规划许可证》串联审批，从而大幅度提升审批效率。改革后，精简《建设用地规划条件》和《建设项目用地预审与选址意见书》）能节约至少10个工作日；《建设用地规划许可证》与用地批准同步办理，能再节约至少8个工作日。

“促衔接”，提出新旧有别、尊重历史的规划条件与土地使用条件衔接路径

针对过去部门分设造成的历史遗留问题，按照“法不溯及既往”原则，以《规定》发布时间点为分界线区分处理。对于历史遗留下来“土地使用条件无具体指标”、“原指导性指标如何执行”、“绿地率等工业用地指标标准不一致”、“原批准项目指标平衡延续”以及“坐标系转换容差”等问题，《规定》提出切实可行的解决路径。

对建设单位或者个人未申请调整的内容，继续按照原核发规划条件、原批准时的技术规范执行，但详细规划对于“改建、新建、扩建”时要求捆绑实施的义务应当相应落实。

需要说明的其他问题

关于具体内涵

《规定》所称规划条件，是指自然资源主管部门对拟开发地块提出的规划建设要求，具体构成包括《规定》第六条所列有关要素，并非特指、单指市局向镇街核发的《建设用地规划条件》文本；根据工作实践，《建设用地规划条件》、《建设项目用地预审与选址意见书》、《建设用地规划许可证》等均是规划条的文书载体。

关于管控导向

《规定》在严格遵循上级法律法规的基础上，结合东莞实际提出了管控的层级要求，明明白白向企业讲清楚当前政策哪些调整是鼓励的，哪些是引导的，哪些是禁止的。对经营性项目，充分吸收国家、省房地产调整调控相关政策，除设置严格审查条件外，还明确禁止商业办公、商品住宅等经营性项目提高容积率，禁止其他经营性项目调整为商品住宅项目，但符合市轨道TOD政策（提倡TOD片区内高强度开发）、“三旧”改造政策或有关历史遗留问题处理政策的除外。对产业和公益项目，延续我市“产业立市”、“保障民生”的清晰定位，一方面坚决保障产业空间、补足公共设施短板，另一方面突出调控导向，明确禁止产业和公益“跨界”调整为经营性项目用途（公益项目还禁止其调整为产业项目）；对确实符合新型产业用地政策或国家、省鼓励性政策，比如对符合市政府新型产业用地政策调为M0的，符合省停车设施政策调为停车场、增加地下空间的特殊情形，也要履行相应审批程序由市研究决定，并要按规定补缴出让金。

关于适用范围

《暂行规定》主要适用于国有建设用地的规划条件管理，但同时也明确集体建设用地规划条件管理参照执行。《暂行规定》实施后，国有、集体已供地项目调整规划条件手续将统一按照“东莞自然资源全过程一体化业务管理平台”建设用地规划许可和用地批准（调整）业务程序办理，直接同步办理建设用地规划许可和用地批准手续，不再另行单独核发《建设用地规划条件》或《建设项目用地预审与选址意见书》；涉及已流转出让集体建设用地调整规划条件的，应提供集体经济组织的书面意见。

同时,《暂行规定》主要适用于一般项目，对线性城市基础设施工程、已建房屋补办项目等特殊项目，按相关政策和技术标准执行。属于城市更新的“三旧”改造项目的，按城市更新“三旧”改造有关政策执行。

通讯员 | 资源调控与市场监管科、建设工程管理科